Palma Álvarez, Daniel Arturo
Gobernanza multidimensional / Daniel Arturo Palma Álvarez y otros catorce autores; Compiladores: Dulfary Calderón Sánchez y Daniel Arturo Palma Álvarez. – Bogotá: Universidad Santo Tomás, 2018.
252 páginas, tablas, gráficas, mapas
Incluye referencias bibliográficas
ISBN 978-958-782-109-3
E-ISBN 978-958-782-110-9
1. Relaciones internacionales - Colombia 2. Acción pública – Colombia 3 Seguridad internacional – Ensayos, conferencias, etc. 4. Gobernabilidad - Colombia 5. Participación política - Colombia. Universidad Santo Tomás (Colombia).
| CDD23: 320 | CO-BoUST |
© Daniel Arturo Palma Álvarez |Dulfary Calderón Sánchez |Edwin Jaime Ruiz |Miguel Gomis Balestreri |Héctor David Rojas Villamil |Néstor Maldonado Gómez |Leidy Catalina Duque Salazar |César Augusto Niño González |Carlos Alberto Ardila Castro |Jonnathan Jiménez Reina |David González Cuenca |Emilmar Sulamit Rodríguez Caldera |Nastassja Rojas Silva |Lorena Garzón Godoy |Cristhian Fernando Sánchez Giraldo. Editores: Dulfary Calderón Sánchez y Daniel Arturo Palma Álvarez. © Universidad Santo Tomás, 2018
Ediciones USTA
Carrera 9 No.51-11
Edificio Luis J. Torres, sótano 1
Bogotá D.C., Colombia
Teléfono: (+571) 5878797, ext. 2991
editorial@usantotomas.edu.co
http://ediciones.usta.edu.co
Coordinación de libros: Karen Grisales Velosa
Corrección de estilo: Nathalie De La Cuadra
Diseño de cubierta: Kilka Diseño Gráfico
Diagramación: Javier Barbosa
Hecho el depósito que establece la ley
ISBN: 978-958-782-109-3
E_ISBN: 978-958-782-110-9
Primera edición: 2018
Todos los derechos reservados
Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin la autorización previa por escrito de Ediciones USTA.
La Universidad Santo Tomás (USTA), en cabeza del rector General, Fr. Juan Ubaldo Salamanca, O.P.; el vicerrector académico, Fr. Mauricio Antonio Cortés Gallego, O.P.; el decano de División, Fr. Carlos Arturo Díaz, O.P., a través de su conocimiento y experiencia en la academia han contribuido a los proyectos de investigación de la Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales de la USTA para brindar a toda la comunidad universitaria y sociedad en general reflexiones críticas y propuestas innovadores de temas relevantes para nuestra disciplina.
Así las cosas, el presente libro titulado Gobernanza multidimensional es un trabajo colectivo e integral que da cuenta de la importancia transversal que tienen los diferentes estudios sobre el Gobierno y las relaciones internacionales. Este texto es resultado de un proyecto de investigación de la facultad vinculado a su línea en Política Pública como eje de gobernabilidad y gobernanza en el Estado, perteneciente al Grupo de Estudios en Gobierno y Relaciones Internacionales (GEGRI) que, como producto de investigación de los diferentes autores, nos aporta elementos esenciales para el debate y la reflexión en torno a temas de seguridad internacional, gobernanza local, modelos de gestión pública, participación política, ciudadanía igualitaria, así como gobernanza marítima y territorial.
En este orden de ideas, nos complace entregar a la comunidad, el presente documento, el cual pretende ser un punto de referencia para abordar la gobernanza multidimensional, vista como un nuevo fenómeno que permea los niveles de decisión y acción pública, así como la capacidad institucional para dar respuesta a los asuntos locales e internacionales.
Alberto Castillo Castañeda
Decano Facultad Gobierno y Relaciones Internacionales
Daniel Arturo Palma Álvarez*
En las últimas décadas, varias disciplinas del conocimiento, entre las que se cuentan la ciencia política, la administración pública y la sociología, han retomado el interés por la discusión sobre cómo se gobierna, a la luz de los cambios cada vez más rápidos que experimentan las sociedades modernas. Dichos cambios se cifran en el aumento de la diversidad de la ciudadanía, en la petición de espacios de participación en las decisiones que atañen a la población, sobre todo frente a las crisis económicas que, a los ojos de los individuos, estuvieron plagadas de disposiciones unilaterales1; también en la necesidad de burocracias más versátiles y flexibles, y en el reconocimiento de las bondades de la cooperación público-privado. Todo ello ha decantado en la construcción de un concepto novedoso: la gobernanza.
El uso de este término se ha vuelto una constante dentro del lenguaje académico y cotidiano, lo que hoy en día lleva a conjugarlo con toda clase de temas políticos e internacionales (gobernanza global, económica, cultural, hídrica, etc.). No obstante, hay que sospechar de esta tendencia a su rápida difusión, teniendo en cuenta que, al ser de reciente aparición, aún no hay una acepción normalizada y falta debate en torno a lo que implica hablar de gobernanza. Por esta razón, para teóricos del tema como Luis Aguilar (2016) es preocupante que
[…] un concepto de tanta potencialidad teórica y práctica se vuelva una etiqueta de moda, un término de denotación ambigua y versátil, un lugar común trivial o simplemente una manera más atractiva de nombrar las ideas y prácticas que desde antaño mantenemos inalteradas sobre el rol predominante y unilateral que detenta el gobierno en la dirección de la sociedad […]. (p. 39)
Por tanto, el objetivo de este capítulo es tratar la gobernanza en cuanto tal: cómo se llega a hablar de ella, qué implicaciones tiene y qué variables involucra; de modo que se ofrezca un aporte a la tarea de delimitar su significado y una invitación a seguir su construcción. En este sentido, para hablar de qué manera surge el concepto de gobernanza es necesario abordar cómo se ha configurado el Estado moderno, dado que ningún tema sociopolítico o económico aparece de la nada; por el contrario, las discusiones presentes y futuras están condicionadas por el pasado, de forma que este arroje nuevos puntos de partida, nuevas problemáticas o ponga de manifiesto la necesidad de replantear, reelaborar o revalorar herramientas teóricas y metodológicas ya existentes (Aguilar, 2016, p. 13).
Así, la primera parte del capítulo presentará un breve recuento histórico de la configuración o la formación de la estructura estatal —sin ánimo de ser cronológicamente extensos— para entender de qué manera los cambios que surtió llevaron a discutir su apertura, democratización y, de igual forma, su crisis. Esto servirá de introducción a la segunda parte del texto, en la que se acomete la tarea de analizar concretamente las variables que se desprenden de la crisis y que engloban una multitud de problemas gubernamentales, sin los cuales no podría darse paso a la tercera y última sección del capítulo, en la cual se propone una definición de gobernanza.
Finalmente, este escrito no busca cerrar el debate acerca de las implicaciones del concepto de gobernanza; por el contrario, se plantea a manera de preámbulo a los temas que se enmarcan en el libro Gobernanza multidimensional, el cual no podría iniciar sin unas nociones básicas del concepto per se. Asimismo, su intención última es sentar bases históricas y teóricas, para contribuir en la discusión de este tema que se ha vuelto central en los campos del conocimiento que atañen al gobierno de las sociedades.
A pesar de no existir un acuerdo entre los historiadores sobre cuándo inició y terminó la Edad Media, sí existe una idea generalizada sobre las lógicas sociopolíticas que tuvieron lugar durante este periodo. Por casi un siglo, la característica principal del funcionamiento del mundo occidental (si se permite hacer dicha generalización) fue la fragmentación del poder en unidades políticas que iban desde el emperador del Sacro Imperio Romano junto a la Iglesia, los cuales se abrogaban el poder terrenal y celestial; los reyes, que eran decididos por el emperador y tenían potestades políticas y jurídicas, y los señores feudales, máxima autoridad en sus feudos (De la Cueva, 1975, pp. 33 y 34, citado en Palma, 2011, p. 5). En consecuencia, si bien es claro que había una jerarquía rígida y definida, también puede afirmarse que en ese panorama no había cabida para una institución que centralizara las funciones de gobierno y las prerrogativas propias de un Estado en todo el sentido de la palabra.
No obstante, finalizando el siglo XV y entrado el xvi, esta fragmentación comenzó a concentrarse en lo que luego se conocería como el Estado absolutista (germen del Estado moderno). Las causas de este cambio de paradigma pueden agruparse en tres. En primer lugar, el Estado —en cuanto institución política— tuvo que abrirse paso a través de luchas con los poderes feudales que se negaban a perder sus privilegios políticos. Al respecto, Georg Jellinek (2002) sostiene que:
El Estado moderno […] ha necesitado afirmar su existencia mediante fuertes luchas. Tres poderes han combatido su sustantividad en el curso de la Edad Media: primero la Iglesia, que quiso poner el Estado a su servicio; inmediatamente después el imperio romano, que no quiso conceder a los Estados particulares más valor que el de provincias; finalmente, los grandes señores y corporaciones, que se sentían poderes independientes del Estado y en frente de él. (p. 405)
En segundo lugar, en países como Francia se negaron los poderes externos frente a la soberanía del rey como monarca independiente y sobre quien recaía el liderato de la religión, y así se acuñó la premisa de que le roi est empereur dans son royaume o que Rex est Imperator in regno suo. Las implicaciones políticas y gubernamentales de esta visión se vieron reflejadas en que los antiguos poderes medievales internacionales como el emperador y la Iglesia no debían tener injerencia en las decisiones que se tomaban en el interior de los territorios que comprendían a los nacientes estados absolutistas. Asimismo, el Tratado de Westfalia (1648) reafirmaría esta nueva forma de entender los Estados, dado que en él se les garantizaría soberanía y el mismo peso político a nivel internacional.
En tercer lugar, el hecho de que las monarquías autónomas reemplazaran los poderes externos implicó la aparición de sistemas jurídicos homogéneos y la codificación de las normas contra las múltiples formas de hacer justicia que cambiaban de feudo a feudo y que eran dictadas por los señores feudales. Por esta razón, nacieron las primeras burocracias (distintas a las que luego Weber estudiaría en el Estado moderno) de rasgos patrimoniales, en las que los puestos podían adquirirse y heredarse (Anderson, 2002, pp. 9, 28, 32-35, citado en Palma, 2011, p. 7).
Si bien en este nuevo contexto el poder y las funciones de gobierno se habían centralizado en los nacientes Estados, no se puede afirmar que las decisiones que se tomaban eran democráticas o abiertas a discusión. En realidad, la democracia sería un fenómeno que aparecería unos siglos más adelante. Igualmente, la participación no era una característica de este periodo, debido a que las palabras “ciudadano” o “ciudadanía” no estaban en el panorama político; el común de los individuos eran súbditos con más obligaciones y deberes que derechos, y de quienes se esperaba completa sumisión al jerarca.
Posteriormente, el siglo XVIII vería el nacimiento de un movimiento que tendría una influencia profunda en la forma de entender el mundo y que transformaría la estructura estatal y las relaciones entre los gobernantes, la Iglesia y la sociedad: la Ilustración. Aunque no se puede entender como un programa sistemático de cambio de pensamiento que se dio de forma homogénea y con origen netamente francés (Cassirer, 2002, pp. 12 y 13, citado en Palma, 2011, p. 9), es cierto que el realce de la “razón” fue la cualidad implícita de todas las vertientes, cuyo objetivo era la crítica del entorno y las relaciones humanas. Esto, a su vez, pondría a prueba la realidad política, social y económica, desde la premisa de que nada sería aceptado como verdad y dado, si no hubiese pasado antes por un análisis concienzudo de la razón (Lanz, 1996, pp. 45-47, citado en Palma, 2011, pp. 8 y 9).
En este orden de ideas, se cuestionó el poder absoluto y la soberanía que recaían en el monarca por mandato divino. En el tratado El contrato social, Jean Jacques Rousseau (1989) abordó esta idea aduciendo que el poder y la legitimidad no provenían de quien sometía al resto de los seres humanos, dado que, en ese caso, la obediencia era una cuestión de supervivencia. Por el contrario, para Rousseau el nacimiento de una colectividad política solo tenía lugar gracias a la asociación voluntaria de los individuos, en quienes se concentraba la soberanía, y esto los convertía en ciudadanos libres capaces de asumir las decisiones que atañían a todo el cuerpo social (Rousseau, 1989, pp. 13, 14, 21-23, citado en Palma, 2011, p. 11). El fortalecimiento de esta postura traería grandes cambios en el Estado y su relación con otros estamentos.
A partir de aquel momento, el Estado absolutista que había logrado centralizar las funciones administrativas se secularizó, es decir, hubo una ruptura entre el poder eclesiástico y el político, de tal manera que la Iglesia no tendría más injerencia en las decisiones estatales. Por otro lado, el centro de atención volvió a ser la persona —que ahora retomaba sus prerrogativas como ciudadano—, aspecto que no se veía desde las ciudades-Estado griegas y la República romana (teniendo claro que no se trata de las mismas definiciones de ciudadanía); hecho que implicó que las leyes se dieran en función de este. Al respecto, Maurizio Fioravanti (2003) sostiene que la gran diferencia entre el orden jurídico medieval y el constitucionalismo que primó a partir del siglo XVIII es que este último daba derechos individuales más que corporativos, como ocurría antes (Fioravanti, 2003, p. 30, citado en Palma, 2011, p. 12).
Ahora bien, a la par de estos cambios sociopolíticos que venían ocurriendo, se configuraba el liberalismo como corriente de pensamiento que daba mayor preponderancia a los derechos civiles y a la división de poderes en el interior del Estado. John Locke fue el gran referente desde la teoría política. Para él, el Estado nacía con el fin de proteger las libertades individuales y la propiedad privada; asimismo, planteó la necesidad de descentralizar las funciones estatales, de modo que existiera un contrapeso entre el Gobierno y la potestad de hacer las leyes (Villanueva, 2014, p. 153). Años después, Montesquieu se le sumaría y profundizaría en la división dentro de la estructura política, en su obra El espíritu de las leyes, en la que hace una diferenciación entre el poder legislativo, el derecho de gentes y el ejecutivo (Vallet de Goytisolo, 1988, pp. 284 y 285).
En este contexto florece el Estado liberal clásico, que tendrá su apogeo durante todo el siglo XIX y será la aplicación de la teoría política. Este tipo de Estado (o Estado de derecho) tendría dentro de sus características la creación de constituciones que definieran funciones gubernativas, profundizaría la secularización, incluso en la creación de las leyes civiles; adoptaría los sistemas electorales como forma de elegir representantes y configuraría sistemas judiciales para dirimir conflictos entre los ciudadanos. Así, esta organización política tendría unas funciones básicas y limitadas, concernientes a la administración de justicia, la garantía de seguridad (convivencia) y el manejo de las relaciones diplomáticas. Esta limitada organización se presentó de esta manera, dado que se pensaba que cuanto más pequeño fuera el Estado, sería mucho más operativo y efectivo, y además permitiría que las lógicas socioeconómicas se dieran sin distorsión.
Empero, el siglo XIX traería cambios en la producción y el mercado, transformaciones que vendrían de la mano con la desigualdad social. Estos no podían ser ajenos al Estado, por cuanto que —como máxima autoridad— debía atenderlos como un compromiso que se desprendía de su soberanía y legitimidad. En este momento, la producción había pasado del “taller artesanal” a la gran empresa, lo que conformó una masa obrera que no obtenía más que la satisfacción de las necesidades básicas de supervivencia. De igual forma, a mediados de esta centuria, aparecieron las reivindicaciones marxistas recopiladas en los textos Manifiesto del partido comunista y El capital, libros que no pasarían desapercibidos por los sindicatos y asociaciones de trabajadores, y que se convirtieron en referentes para las reivindicaciones de mayor apertura e igualdad de allí en adelante (Velásquez, 2008, p. 34).
Luego, desde mediados del siglo XIX, la presión ejercida por las reivindicaciones sociales y económicas llevó al Estado a una “apertura” para acoger en su legislación medidas que respondieran a los problemas de una constante industrialización, el crecimiento demográfico y al malestar social producto de la brecha entre trabajadores y dueños del capital. Entonces, aunque el Estado no entrara como actor en la economía de mercado, sí propendía a reformar las reglas concernientes a la organización de la producción en la sociedad.
Obviamente ante esta situación, el estado no puede quedar impasible y genera nuevas leyes con el fin de limitar la voluntad omnímoda del empresario, dando […] nacimiento [a] una nueva disciplina, basada en la idea de tutela individual de los miembros de los grupos sociales más oprimidos. La Factory Act inglesa (1833) y la ley francesa sobre trabajo de las mujeres de 1841 son los primeros ejemplos. (Vega, 2006, p. 4)
Dichas medidas no fueron las únicas que tuvieron lugar en aquel momento. A manera de ejemplo, se pueden relacionar la reducción de la jornada laboral de las mujeres y los niños ingleses a diez horas diarias en 1847; el derecho al sufragio universal masculino y la creación de partidos obreros en Europa en 1871, entre otras. Ligado a estas concesiones, Michael Freeden (2015) considera que desde ese momento en adelante “[…] se reconoció la necesidad de que el Estado se convirtiera en actor principal, incluso en el impulsor de las políticas públicas internas, y la intervención estatal dejó de considerarse algo excepcional o temporal” (p. 15). Con esto, el Estado se percató de la importancia de brindar salud y seguridad social a los trabajadores y la ciudadanía en general, lo que traería más transformaciones en el siglo XX.
Si bien es cierto que desde el siglo antes tratado se asumió que el Estado tenía que intervenir en la sociedad, no se pensaba que este debía ser un agente activo en el mercado, ya que se mantenía “[…] la fe en el libre mercado, por mucho que en la práctica económica se desviara del ideal” y se asumía que los problemas derivados de esta “fe” eran resultado de la ineficacia del trabajador o de la debilidad de las empresas (Freeden, 2015, pp. 16 y 17). No obstante, las dificultades socioeconómicas producto de la acelerada industrialización, la producción en masa y la expansión del mercado —como la pobreza, el desempleo, la deshumanización, etc.— no encontraban una solución integral y estructural.
Sin embargo, tras la Primera Guerra Mundial y entrado el siglo XX, ocurrió un hecho que replantearía la manera superficial como el Estado se desempeñaba en lo concerniente a asuntos sociales, lo que demostraba que los postulados del liberalismo clásico de Adam Smith, sobre la “mano invisible” que regía al mercado, no funcionarían sin la regulación estatal; la “fe” de la que hablaba Freeden terminó desmoronándose. El Octubre negro y la Crisis del 29 (que iniciaron en Estados Unidos y que rápidamente afectarían al resto del mundo) serían la prueba de esta falla estructural. En otras palabras, otra apertura histórica: la entrada del Estado en la economía trabajando en conjunto con las organizaciones productivas y los trabajadores, es decir, el Gobierno debía empezar a construir redes para ser efectivo.
Frente a esta crisis, John Maynard Keynes critica el manejo económico que venía dándose desde el siglo XIX, afirmando que la confianza absoluta en el mercado no regulado no traería prosperidad como se creía. El economista británico sostenía que “[…] el Gobierno tenía que cambiar radicalmente su manera de entender los procesos aparentemente automáticos de la economía del laissez-faire, porque la realidad no tenía nada que ver con la teoría” (Parsons, 2015, pp. 55-57). Con esto, Keynes le asignó la tarea al Estado de ser un actor más activo en la economía, sobre todo en la palpable necesidad de crear empleo como forma de hacer circular el dinero, para lograr una organización social más justa, eficiente y estable, sin dejar a un lado la doctrina liberal y el individualismo (Parsons, 2015, pp. 57-59).
De ahí en adelante, se adoptaron las políticas keynesianas para salir de la Crisis del 29, las cuales seguirían vigentes por un largo periodo del siglo XX (Parsons, 2015, p. 53). Igualmente, este momento crucial sirvió para que el Estado entendiera la necesidad de “[…] reflexionar sobre los problemas económicos desde otras perspectivas y tener en cuenta los nuevos acuerdos internacionales […]” (Parsons, 2015, p. 61). Lo anterior decantaría en los bien conocidos acuerdos de Bretton Woods, que se establecieron en 1944 y en los que se crearon el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, teniendo en mente la reconstrucción después de la guerra y, más importante aún, la toma consensuada de decisiones económicas internacionales entre los 43 países firmantes (Bretton Woods Project, 2008). Esto es de gran relevancia para este capítulo, debido a que, una vez más, el Estado se vio en la necesidad de abrirse al Gobierno en redes, ya no solo nacionales, sino internacionales también.
Ahora bien, no todos los Estados adoptaron las políticas liberales que buscaban corregir el mercado y las desigualdades que se generaban a partir de una economía desregularizada. En este orden ideas, a la par del Estado liberal capitalista que se gestaba, florecieron dos formas distintas de estructurar las funciones gubernativas, a saber: el Estado de bienestar y el Estado socialista.
En primer lugar, el Estado de bienestar tuvo su apogeo a mediados del siglo XX y abogaba por una organización que, a diferencia del orden liberal capitalista, se involucrara de forma más activa no solo en la economía, sino también en el cubrimiento de las necesidades básicas de la sociedad. En general, si bien cabe afirmarse que la idea de bienestarismo no tuvo un desarrollo igual en todos los países que la adoptaron (en su mayoría europeos), sí puede decirse que una de sus características principales es el realce de la dignidad humana; cualidad que se convirtió en el sustento de este andamiaje sociopolítico. Al respecto, Freeden (2015) argumenta que “[…] se tendía a exigir responsabilidades públicas por la mala organización social y se hablaba de lo mucho que el desempleo atentaba contra una dignidad humana que se medía, básicamente, en términos de respetabilidad” (p. 17).
En suma, esta forma de estatalidad velaba por el bienestar psicológico y físico de los individuos, lo que a su vez implicaba un redireccionamiento de los objetivos y funciones del Estado, la ampliación de los derechos sociales y colectivos de la ciudadanía, la búsqueda de nuevas formas de redistribuir la riqueza, el crecimiento del aparato organizacional para el cubrimiento de servicios públicos, etc. (Freeden, 2015, pp. 14 y 15). Así las cosas, se brindaron subsidios de desempleo para la vida digna, educación escolar y profesional gratis o parcialmente cubiertas, cubrimiento de salud e higiene, entre otras prerrogativas que recaían en los ciudadanos. Como ejemplos de la implementación de dicho modelo están Gran Bretaña hasta finales de la década del setenta y Suecia, que aún hoy en día conserva vestigios de bienestarismo.
En segundo lugar, el Estado socialista aparece a finales de la Primera Guerra Mundial cuando, como resultado de la Revolución de octubre de 1917 o Revolución rusa, el orden zarista que imperaba en Rusia es depuesto y en su lugar es impuesto un breve Gobierno legislativo que terminaría cediendo terreno a las ideas de los bolcheviques que, liderados por Vladimir Ilich Lenin y León Trotsky, fundan la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) hacia 1922. Este modelo político estaba inspirado en las ideas decimonónicas de Marx y Engels, expresadas en el ya relacionado Manifiesto del partido Comunista, siguiendo el ideal de la desaparición del Estado, toda vez que la lucha de clases se superaría y daría paso a la dictadura del proletariado (Heller, 2010, pp. 216 y 217).
Este régimen planteaba, igualmente, la desaparición de todo tipo de coacción que imperara sobre el individuo. Por esta razón, las instituciones tradicionales como la familia, el derecho de propiedad, los títulos nobiliarios debían desaparecer; “[…] en una palabra, todas las manifestaciones del Estado antiguo reproducido en los tiempos modernos” (Heller, 2010, p. 217). Una característica especial del Estado socialista era su íntima relación con la economía, debido a que el primero habría de regular la segunda, durante el tiempo necesario, para alcanzar el objetivo último de la sociedad sin clases, así:
[…] para que [las] oposiciones entre clases con intereses económicos en lucha no vengan a destruir a las propias clases y a la sociedad en una guerra estéril, se hace necesario que aparezca un poder por encima de la sociedad para moderar el conflicto y mantenerlo dentro de los límites del ‘orden’; y este poder nacido de la sociedad, pero que se emplea sobre ella y de la cual se aleja cada vez más, es el Estado. (Heller, 2010, p. 218)
Retomando el argumento de la desaparición de la figura estatal, Lenin afirmaba que “las funciones, cada vez más simples, de vigilancia y arreglo [debían ser] ejercidas, alternativamente, por todos, convirtiéndose más tarde en costumbre, con lo que gradualmente [dejarían] de constituir una función especial de un determinado ser humano” (Lenin, 1919, pp. 43 y ss, citado en Heller, 2010, p. 220). Empero, la reducción economicista de la sociedad y el papel otorgado al Estado como garante del buen funcionamiento de esta resultarían en una dictadura, no precisamente del pueblo, sino de una hiperestructura estatal y un solo hombre: Stalin. En efecto, la Unión Soviética —en cuando figura sociopolítica— terminó controlando casi la totalidad de las dinámicas sociales, desde el trabajo, la vivienda, hasta la configuración de una economía cerrada, cuyos flujos eran decisión estatal. El sueño socialista del fin del Estado terminaría reducido a un ente que ejercía vigilancia sobre todo y que no desaparecería como lo había predicho Marx.
Sea como fuere, estos tres tipos de Estado (el liberal capitalista, el de bienestar y el socialista) que se consolidaron durante el siglo XX tenían un punto en común: el crecimiento de la burocracia o, en otros términos, el incremento de las estructuras administrativas; dado el hecho de que debían atender las necesidades de los ciudadanos emanadas de los derechos sociales, económicos y colectivos que se habían reconocido.
Aunque Max Weber fue quien teorizó sobre la burocracia en el siglo XX, él mismo reconocía que desde tiempo atrás ya existían rasgos de esta forma de organización administrativa, aun cuando no podría verse su forma moderna si no fuese por la aparición de la economía monetarizada. “El prerrequisito normal para la existencia estable y continuada, e incluso para la instauración de administraciones burocráticas puras, es un cierto grado de desarrollo de una economía monetaria” (Weber, 2000, p. 24). La burocracia remite a un tipo de Gobierno basado en normas jurídicas, jerarquía y la definición de tareas de los funcionarios, quienes ya no tienen los recursos públicos, sino que únicamente los administran (Weber, 2000, pp. 3-6).
Esta forma de organización política planteaba ventajas para los gobernantes de estos estados modernos. En primer lugar, revestía de orden al Estado, de forma tal que pudiera responder a las demandas sociales eficiente y eficazmente. En segundo lugar, acababa con cualquier vestigio de mandato absolutista, lo reemplazaba por normas jurídicas y reforzaba la separación de poderes. Y en tercer lugar, iba acorde con la misma definición de Estado proferida por Weber, en la cual este ente se hacía con el monopolio legítimo de la fuerza. En otras palabras, la burocracia representaba orden, estabilidad, eficiencia, eficacia, legitimidad legal y monopolio de la coacción.
Sin embargo, el aumento de los derechos socioeconómicos, así como el vertiginoso crecimiento demográfico, significó para el Estado la ampliación de su burocracia, lo que presentaría inmediatamente problemas estructurales que hicieron repensar el modelo. Entre las disfunciones más importantes están la resistencia a los cambios en los procedimientos, lo que —por supuesto— va en contravía con una sociedad que cambia rápidamente e impide que las nuevas demandas sean satisfechas. Igualmente, ya que se busca la estandarización de todos los procesos y la racionalidad de las decisiones, no hay cabida a las relaciones informales que podrían aligerar el funcionamiento de la burocracia (Chiavenato, 2014, pp. 198 y 199). Pero una de las dificultades más importantes que enfrentaría sería la hiperburocratización, que se traduce en la aparición constante de instituciones para atender las necesidades de los ciudadanos y la escasez de recursos públicos, para mantener todos los beneficios que el Estado se ha comprometido a ofrecer.
Este desbordamiento burocrático se hizo notorio hacia la década de los setenta, cuando el mundo enfrentó una crisis económica que tuvo varias causas y que repercutió en la capacidad del Estado para mantener los servicios prestados a los ciudadanos y las subvenciones de las que gozaban desde la posguerra. Dicha crisis tuvo dos aristas que se destacan de las demás: la devaluación del dólar, debido a la decisión del presidente Richard Nixon de abandonar el patrón oro que se usaba para tasar la moneda, y la inestabilidad de los precios del petróleo (crisis del petróleo de 1973), como consecuencia del embargo de la Organización de Países exportadores de Petróleo (opep), entre octubre de 1973 y marzo de 1974, a los países occidentales que se habían puesto de lado de Israel en la “Guerra del Yom Kippur”, cifrada en la reducción de la producción de crudo, con lo que el precio de este aumentó en un 300 % (Lorca, 2015, pp. 171, 174 y 175). Las consecuencias inmediatas del conjunto de estos eventos fueron el estancamiento de las economías, el desempleo y la inflación.
A partir de ello, aparecieron posturas críticas sobre el estado de bienestar y el modelo keynesiano con el cual se había salido de la crisis anterior, puesto que se preguntaban si era efectivamente necesaria la participación del Estado en la economía y en las dinámicas sociales. Así,
[…] [e]n los años inmediatamente posteriores a la crisis del petróleo de 1974, los gobiernos de derecha aupados al poder por la mala situación económica dieron un giro fundamental, volviendo a una retórica que ya resultaba familiar […] se volvieron a cuestionar las ventajas del gasto público en general y del gasto social en particular. (Goodin, 2015, p. 218)
En otras palabras, esta vuelta a “una retórica familiar” no era otra cosa que el advenimiento de la doctrina neoliberal que entraba en escena de la mano de las ideas de Milton Friedman y Friedrich Hayek.
La doctrina neoliberal no era algo novedoso surgido en la década de los setenta, ya que desde comienzos de ese siglo y, más concretamente, desde los años cuarenta, se venía consolidando un grupo de académicos y un pensamiento concreto con respecto al Estado y su relación con la economía de mercado, conocido como la Escuela de Chicago (Argandoña, 1990, p. 4). El neoliberalismo planteaba la vuelta a los preceptos económicos de la libertad del mercado y la reducción del intervencionismo estatal porque confiaba en que, si bien los fallos del mercado son innegables, los precios darían las pautas necesarias para llenar los “vacíos” de información para la toma racional de decisiones de los agentes. Así pues, “[e]n lo normativo, la escuela de Chicago se [fundaba] en el uso generalizado del sistema de precios, la propiedad privada y la libertad individual, y en la búsqueda de soluciones que se alejen de la intervención estatal […]” (Argandoña, 1990, p. 5).
Finalizando la década de los setenta y durante los siguientes diez años, los Estados de bienestar y las medidas keynesianas aplicadas al modelo liberal comenzaron a ser desmontados para volver a estados más reducidos; esto aunado a la idea de la necesidad de mayor responsabilidad en dos sentidos. En primer lugar, la responsabilidad política estatal, dado que se creía que el gasto público se hacía de manera discrecional, sin ningún tipo de veeduría, y en muchas ocasiones se ejecutaba siguiendo las promesas de campaña de quienes aspiraban al poder. En segundo lugar, se hablaba de la falta de responsabilidad ciudadana, en el sentido de que los subsidios y ayudas económicas sociales demeritaban la importancia de los esfuerzos individuales y habían creado una “cultura de dependencia” (Goodin, 2015, pp. 221-224).
Resaltan en esta lógica los Gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan, quienes acogieron la doctrina neoliberal con grandes cambios en las estructuras estatales británica y estadounidense, respectivamente. Por dar un ejemplo, en cuanto al caso británico, la mayoría de teóricos coincide en que el thatcherismo intentó reformar la estructura estatal y económica de Gran Bretaña, de modo que se pusieran en cuestión las versiones de gobierno colectivistas, socialdemócratas y, en general, el ethos keynesianista de la posguerra. No obstante, también se tiende a coincidir en que en su intento por “enterrar el socialismo”2, este programa de gobierno también tomó un “camino de autoritarismo rastrero”3: desde la represión a los sindicatos y movimientos homosexuales, hasta el acoso a periodistas, limitación a los derechos de los trabajadores, entre otros aspectos, lo cual le dio un aura de iliberalidad (Worcester, 1989, p. 298).
Sin embargo, si en Occidente el panorama del Estado cambiaba vertiginosamente, en el Este las críticas a lo que se había convertido la “utopía marxista” no se hacían esperar. Aunque la Revolución rusa había derrocado el antiguo poder zarista, en su lugar había impuesto un Gobierno unipartidista con poco margen de oposición, situación que se profundizó con la dictadura de Stalin. Al respecto, Isaac (2015) afirma que en el movimiento comunista se encontraba una visión política de “partido de vanguardia” y “dictadura del proletariado”, fundamentalmente, antiliberal; visión que decantó en un marxismo totalitario, cuyo apogeo fue el Partido Comunista estalinista, “considerado la ‘fuerza rectora’ de la clase obrera […] [e]l resto de instituciones y organizaciones no eran más que ‘correas de transmisión’ y ‘palancas’” (Isaac, 2015, p. 196). Esta molestia frente al hermetismo soviético sería una de las causas para la puesta en práctica de políticas de apertura (Perestroika y Glasnost) y la posterior caída de la Unión Soviética.
En consecuencia, la evolución de los Estados durante el siglo XX, cuando la burocratización causaba estragos, la represión a la oposición era evidente en los dos lados de la “cortina de hierro”, las decisiones parecían una prerrogativa unilateral de los Gobiernos y las libertades se veían coartadas; llevó a que se generalizara el discurso de que el comunismo no era la única idea que se había tornado totalitaria, sino que el anticomunismo, profesado por los estados liberales, también era una ideología en sí misma. En otros términos, “[e]l lenguaje del ‘totalitarismo’ empezó a considerarse un arma más de la Guerra Fría y una balanza acrítica a ‘Occidente’ […] Marcuse fue un paso más allá al sostener que la democracia liberal, lejos de constituir una ‘sociedad abierta’, era totalitaria en sí misma” (Isaac, 2015, p. 207).
En concordancia, comenzó a tomar fuerza una lectura de este panorama como una “crisis” económica y sociopolítica del Estado, sobre todo en términos de administración. Finalizando la década de los ochenta y durante los noventa, la percepción general era que las estructuras estatales habían dejado de ser funcionales, a tal punto que habían llevado a la imposibilidad del gobierno de la sociedad y sus asuntos básicos, como la prestación de servicios, la ejecución presupuestal e, incluso, impartir justicia4. Frente a esto, Luis Aguilar (2016) argumenta que:
El acaecimiento de la crisis fiscal del Estado social (asistencial, de bienestar y seguridad social, desarrollador) […] representó el cumplimiento del vaticinio de la ingobernabilidad y puso de manifiesto la ingobernación, a saber, el hecho de que el gobierno había dejado de gobernar a su sociedad, por lo menos en sentido económico, dado el hecho de que la había conducido al estancamiento, la recesión o al hundimiento […] y/o el hecho de que el gobierno se mostraba como un agente que carecía de la capacidad requerida para dirigir a su sociedad hacia objetivos positivos de bienestar y desarrollo, no obstante que se le había otorgado gran cantidad de poder y recursos para ese fin. (p. 60)
Recapitulando, desde sus inicios en el siglo XVI, el Estado comenzó a configurarse como la estructura a través de la cual se atendían los asuntos de la población (en un comienzo de los súbditos y posteriormente de los ciudadanos) que crecía constantemente; proceso histórico que con cada cambio social ponía más funciones al Estado, y de esta manera lo convertía en una organización sumamente refinada y compleja. Sin embargo, la creciente complejidad y la cantidad de tareas económicas, políticas y sociales asumidas a la par del reconocimiento de derechos llevaron a que para el siglo XX, el Estado empezara a presentar problemas en cuanto al gobierno de la sociedad de los que no estaría exenta ninguna forma estatal: limitación y violación de derechos, decisiones unilaterales, burocratización, falta de eficacia, eficiencia y economía, la subestimación del Gobierno en red, entre muchos otros.
Frente a esto, ad portas del siglo XXIgobernaciónXX